三网融合难产的根源在于政改停滞
2011-04-07 10:10:51 来源：亚太博宇
两部门争论不休，耽误的是产业发展的机遇期。停滞12年不前的三网融合走到今天，我们依然无法看清它的面目。广电与工信部门由暗战转向明争，到底还要争持多久？难道政府还一如既往的仅充当调停队伍？这一切的背后，根源其实在于体制，是利益格局的固化，是政改停滞不前的悲剧……
三网融合首批试点城市试点成果未定，第二批、第三批试点城市就要出台的消息也早已甚嚣尘上。去年9月底12个试点城市和地区已经提交了各自的三网融合试点实施方案草稿，本来计划2011年初就公布的第二批试点城市名单也被推迟。各利益主体代表争持使得三网融合已经结束。
事实上，三网融合最大变数在于广电，在于台网离合格局可能产生的分化。大乱之下必须大治。其实，网早晚归国资委，实现电信开放、媒体管制。现在广电是低价包月式的国家公共资源模式；互联网是低质低价模式；电信则是高质的、按时长和流量收费的模式。让这三个不同商业模式融合，以及让有公益性质的广电业和市场化的电信业竞争，本身就是无解的。目前，除了上海模式、杭州模式等已有模式，被确定为试点地区的城市又陆续推出了自己的模式，形成了武汉模式、云南模式、湖南模式等多种不同融合方式，但均未能突破体制的局限。由于各地经济发展情况不同及各地广电与电信的力量对比不一，不可能有哪一种模式能得到广泛认可。这些模式如无平衡且有效的利益驱动，没有对等的竞争或融合机制，最终也只是一场"政治秀"而已。
播控权之争
广电、电信双方的核心诉求之一播控权。电信部门坚持无播控无融合，同时开始了光纤入户及提升带宽的大跃进式投入；而广电部门虽在政策上取得播控权，但技术与体制上的落后，又使其难以真正获得"主导地位"。双方互不相让并在各地发生了各种冲突，比如广电掐断电信IPTV（交互式网络电视）信号、电信掐断广电有线互联网出口。然而，不仅广电、电信两大部门围绕播控权交恶，随着IPTV播控平台中央与地方两级平台对接，广电内部的斗争也愈演愈烈。2010年7月，国家广电总局发布344号文，确定了IPTV两级平台的方案。根据方案，央视国际成为中央平台，与上海百视通共同建设地方平台，牌照方、地方广电、央视国际乃至地方电信运营商由此形成了非常复杂的关系，至今关系尚未理顺。事实上，两级平台等措施，旨在控制播控权，而非三网融合。广电部门在播控权问题上的攘外安内，正在将三网融合的僵局进一步推向死局。
IPTV的矛盾
IPTV是目前三网融合业务中发展最快也渐成规模的融合业务，但是，目前广电对IPTV的发展方向并没有清晰的图景。广电甚至限制IPTV在其体制内的过快生长与繁衍。去年下半年连续发文，细化IPTV播控平台建设，旨在将播控权进一步收拢。由此，从中央到地方，从广电到电信都围绕着三网融合陷入了一场混战。较量的主角已不再是工信部与广电总局，而是中央与地方。三网融合进入一个更错综复杂的局面。广电一边加速省网整合的进度，推进国家级有线网公司的组建及相关互动业务，同时推出双级平台来更牢地掌握播控权，以对地方上和电信合作推出的IPTV进行有效监督。围绕IPTV的矛盾冲突表现在各个方面：IPTV主要由上海文广和电信运营商合作，导致某些地方广电抵制；广电很多宽带接入需由中国移动、中国联通等电信运营商协助布设，两者合作亦时有摩擦；地方广电各干各的，有的全力推数字电视抵制IPTV，有的则在加快部署IPTV而不是数字电视。央视国际显然低估了地方广电的抵制。
台网离合不定
在IPTV的合作模式中，广电机构负责业务行政许可和内容集成规划管理与审核，电信部门负责业务支撑系统建设、业务运营和用户管理，是目前比较符合产业链相关方利益和市场需求的模式，但也仅限于"IPTV牌照方与其他地方广电关系比较融洽的地方"，IPTV业务得到"很好"发展，关系不好的地方则"寸步难行"。在三网融合框架中，播控权归属于广播电视播出机构，即"台"，由此广电的有线网被推向了市场竞争前沿，成为电信企业尚可突破的最后空间。在三网融合政策推出之后，台网分离的反对声日益高涨。广电部门曾经苦心筹建的国家级有线网公司"中国有线电视网络公司"，名称已悄然改为"中国广播电视网络公司"。这似乎意味着广电总局极可能定下了"台网无法分离"的新调子。
谁来做主？
事实上，广电总局自打出娘胎起，就被赋予了管理国家的音像、电视、电影等音视频的内容的播出和控制权。此番三网融合需要把广电的有线网和工信的通讯、互联网联通起来，在一根网线或一根有线电视线上，实现上网、看电视和打电话。这就给当事者出了一个难题：融合后，谁来做主？
工信部强于技术与资金，其主管的电信行业中的中国移动、联通和电信，都是坐拥千亿资产的大公司。广电总局下属的地方广电集团虽然割据一方，拥有天然的垄断优势，但是由于没有形成规模更没有全国性的广电公司，与移动、电信相比，实力差距甚远。代表移动、电信、电信利益的工信部财大气粗，在三网融合中欲扮演"救世主"的角色。工信部不仅想让全国人民都用一根网线看电视、打电话和上网，还要能够制作节目、播出节目，拥有对节目内容的控制权。一旦全国人民用一根网线实现三网融合，那就意味着广电呕心沥血数十年铺就而成的广播电视有线网很可能在一夜之间成为废物。同时，移动、电信和联通能够创办电视台，自己做节目，自己播出，那广电总局可能连存在的必要性都要受到质疑。于是，双方便展开了一场大战。
广电总局舞动着手中的行政权力时，让工信部更加对此渴求。广电总局坚持先确认自己在三网融合中的地位和权利才能谈下去，而工信部则有官员表示，如果广电不放权，干脆就不融合了。在剑拔弩张的情况下，只有国务院领导小组才能平衡双方的利益分配。也许是领导小组厌倦了不断退回修改的意见，在技术问题都好解决的情况下，让广电总局保留权利，或许是最好的最快让双方达成一致的选择。也许领导小组考虑再三，让电信既拥有雄厚资产，又拥有节目的播控权，会导致垄断。回过头乐观点看，2010年到2012年，这只是三网融合的试点阶段，预计在未来，三网融合方案还将在争执中不断修改完善。
根源在体制
三网融合是个难题，然而难点不是技术，而是体制。早在1998年，我国政府就提出三网融合，并将其列入国家"九五"、"十五"计划和"十一五"规划。但是12年后，广电和电信网的融合进展仍然迟缓，三网融合这项民生工程愈发给人"纸上谈兵"的印象。在中国，由于互联网和电信网的技术管制都是由信息产业部实施，所以中国的三网融合实际上只涉及电信网和广电网的融合。然而面对公众的期待，广电和电信坚持"各自为政"，使三网融合这一层纸面迟迟无法被捅破，利民惠民这一目标也就显得遥不可及。
两部门争论不休，浪费的是民族产业宝贵的发展机遇。像手机电视，在韩国和日本早已蓬勃发展，但至今在中国都没有形成规模。而且在广电和电信争夺过程中，中国数亿多的手机用户，这个本该最有话语权的群体却自始至终被忽视。在当前我国已具备进一步开展三网融合的技术条件基础上，国务院推出三网融合"新政"，能否打破部门条块分割和体制壁垒仍是重中之重。三网融合是国家既定的产业引导政策，是技术发展的大趋势，是国家信息化战略的必然选择。如果将部门利益凌驾于国家产业政策之上，显然不利于三网融合的发展。传统的部门之间相对封闭的体制以及在此基础上建立的政策体系，日渐显露出不适应性。而三网融合的过程必将颠覆和重构广电、电信产业链，这就需要政府进一步解放思想，调整相关规定，需要进行相应的立法改革和管制机构的调整，使广电和电信化干戈为玉帛，结束这场内耗，最终使三网融合真正惠及百姓。
三网融合首批试点城市试点成果未定，第二批、第三批试点城市就要出台的消息也早已甚嚣尘上。去年9月底12个试点城市和地区已经提交了各自的三网融合试点实施方案草稿，本来计划2011年初就公布的第二批试点城市名单也被推迟。各利益主体代表争持使得三网融合已经结束。
事实上，三网融合最大变数在于广电，在于台网离合格局可能产生的分化。大乱之下必须大治。其实，网早晚归国资委，实现电信开放、媒体管制。现在广电是低价包月式的国家公共资源模式；互联网是低质低价模式；电信则是高质的、按时长和流量收费的模式。让这三个不同商业模式融合，以及让有公益性质的广电业和市场化的电信业竞争，本身就是无解的。目前，除了上海模式、杭州模式等已有模式，被确定为试点地区的城市又陆续推出了自己的模式，形成了武汉模式、云南模式、湖南模式等多种不同融合方式，但均未能突破体制的局限。由于各地经济发展情况不同及各地广电与电信的力量对比不一，不可能有哪一种模式能得到广泛认可。这些模式如无平衡且有效的利益驱动，没有对等的竞争或融合机制，最终也只是一场"政治秀"而已。
播控权之争
广电、电信双方的核心诉求之一播控权。电信部门坚持无播控无融合，同时开始了光纤入户及提升带宽的大跃进式投入；而广电部门虽在政策上取得播控权，但技术与体制上的落后，又使其难以真正获得"主导地位"。双方互不相让并在各地发生了各种冲突，比如广电掐断电信IPTV（交互式网络电视）信号、电信掐断广电有线互联网出口。然而，不仅广电、电信两大部门围绕播控权交恶，随着IPTV播控平台中央与地方两级平台对接，广电内部的斗争也愈演愈烈。2010年7月，国家广电总局发布344号文，确定了IPTV两级平台的方案。根据方案，央视国际成为中央平台，与上海百视通共同建设地方平台，牌照方、地方广电、央视国际乃至地方电信运营商由此形成了非常复杂的关系，至今关系尚未理顺。事实上，两级平台等措施，旨在控制播控权，而非三网融合。广电部门在播控权问题上的攘外安内，正在将三网融合的僵局进一步推向死局。
IPTV的矛盾
IPTV是目前三网融合业务中发展最快也渐成规模的融合业务，但是，目前广电对IPTV的发展方向并没有清晰的图景。广电甚至限制IPTV在其体制内的过快生长与繁衍。去年下半年连续发文，细化IPTV播控平台建设，旨在将播控权进一步收拢。由此，从中央到地方，从广电到电信都围绕着三网融合陷入了一场混战。较量的主角已不再是工信部与广电总局，而是中央与地方。三网融合进入一个更错综复杂的局面。广电一边加速省网整合的进度，推进国家级有线网公司的组建及相关互动业务，同时推出双级平台来更牢地掌握播控权，以对地方上和电信合作推出的IPTV进行有效监督。围绕IPTV的矛盾冲突表现在各个方面：IPTV主要由上海文广和电信运营商合作，导致某些地方广电抵制；广电很多宽带接入需由中国移动、中国联通等电信运营商协助布设，两者合作亦时有摩擦；地方广电各干各的，有的全力推数字电视抵制IPTV，有的则在加快部署IPTV而不是数字电视。央视国际显然低估了地方广电的抵制。
台网离合不定
在IPTV的合作模式中，广电机构负责业务行政许可和内容集成规划管理与审核，电信部门负责业务支撑系统建设、业务运营和用户管理，是目前比较符合产业链相关方利益和市场需求的模式，但也仅限于"IPTV牌照方与其他地方广电关系比较融洽的地方"，IPTV业务得到"很好"发展，关系不好的地方则"寸步难行"。在三网融合框架中，播控权归属于广播电视播出机构，即"台"，由此广电的有线网被推向了市场竞争前沿，成为电信企业尚可突破的最后空间。在三网融合政策推出之后，台网分离的反对声日益高涨。广电部门曾经苦心筹建的国家级有线网公司"中国有线电视网络公司"，名称已悄然改为"中国广播电视网络公司"。这似乎意味着广电总局极可能定下了"台网无法分离"的新调子。
谁来做主？
事实上，广电总局自打出娘胎起，就被赋予了管理国家的音像、电视、电影等音视频的内容的播出和控制权。此番三网融合需要把广电的有线网和工信的通讯、互联网联通起来，在一根网线或一根有线电视线上，实现上网、看电视和打电话。这就给当事者出了一个难题：融合后，谁来做主？
工信部强于技术与资金，其主管的电信行业中的中国移动、联通和电信，都是坐拥千亿资产的大公司。广电总局下属的地方广电集团虽然割据一方，拥有天然的垄断优势，但是由于没有形成规模更没有全国性的广电公司，与移动、电信相比，实力差距甚远。代表移动、电信、电信利益的工信部财大气粗，在三网融合中欲扮演"救世主"的角色。工信部不仅想让全国人民都用一根网线看电视、打电话和上网，还要能够制作节目、播出节目，拥有对节目内容的控制权。一旦全国人民用一根网线实现三网融合，那就意味着广电呕心沥血数十年铺就而成的广播电视有线网很可能在一夜之间成为废物。同时，移动、电信和联通能够创办电视台，自己做节目，自己播出，那广电总局可能连存在的必要性都要受到质疑。于是，双方便展开了一场大战。
广电总局舞动着手中的行政权力时，让工信部更加对此渴求。广电总局坚持先确认自己在三网融合中的地位和权利才能谈下去，而工信部则有官员表示，如果广电不放权，干脆就不融合了。在剑拔弩张的情况下，只有国务院领导小组才能平衡双方的利益分配。也许是领导小组厌倦了不断退回修改的意见，在技术问题都好解决的情况下，让广电总局保留权利，或许是最好的最快让双方达成一致的选择。也许领导小组考虑再三，让电信既拥有雄厚资产，又拥有节目的播控权，会导致垄断。回过头乐观点看，2010年到2012年，这只是三网融合的试点阶段，预计在未来，三网融合方案还将在争执中不断修改完善。
根源在体制
三网融合是个难题，然而难点不是技术，而是体制。早在1998年，我国政府就提出三网融合，并将其列入国家"九五"、"十五"计划和"十一五"规划。但是12年后，广电和电信网的融合进展仍然迟缓，三网融合这项民生工程愈发给人"纸上谈兵"的印象。在中国，由于互联网和电信网的技术管制都是由信息产业部实施，所以中国的三网融合实际上只涉及电信网和广电网的融合。然而面对公众的期待，广电和电信坚持"各自为政"，使三网融合这一层纸面迟迟无法被捅破，利民惠民这一目标也就显得遥不可及。
两部门争论不休，浪费的是民族产业宝贵的发展机遇。像手机电视，在韩国和日本早已蓬勃发展，但至今在中国都没有形成规模。而且在广电和电信争夺过程中，中国数亿多的手机用户，这个本该最有话语权的群体却自始至终被忽视。在当前我国已具备进一步开展三网融合的技术条件基础上，国务院推出三网融合"新政"，能否打破部门条块分割和体制壁垒仍是重中之重。三网融合是国家既定的产业引导政策，是技术发展的大趋势，是国家信息化战略的必然选择。如果将部门利益凌驾于国家产业政策之上，显然不利于三网融合的发展。传统的部门之间相对封闭的体制以及在此基础上建立的政策体系，日渐显露出不适应性。而三网融合的过程必将颠覆和重构广电、电信产业链，这就需要政府进一步解放思想，调整相关规定，需要进行相应的立法改革和管制机构的调整，使广电和电信化干戈为玉帛，结束这场内耗，最终使三网融合真正惠及百姓。
