主体功能区概念为差别化区域政策画蓝图

2006-03-14 09:36:08    

“十一五”规划纲要草案首次将我国960多万平方公里的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并将实施不同的区域政策，这一新的提法引起人们的广泛注意。参加两会的代表委员认为，四大主体功能区的明确提出，预示着未来中国经济社会发展方向更加明确，在生态保护上更有约束力，在政绩考评上更有针对性……

新提法：四大主体功能区

优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。

限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。要坚持保持优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。目前东北的兴安岭、长白山林地、三江平原湿地等，西北的新疆阿尔泰、青海的三江源等地，内蒙古的部分沙漠化防治区，西南等地的一些干热河谷、喀斯特石漠化防治区，黄土高原水土流失防治区，大别山土壤侵蚀防治区等，都属于限制开发区域。

禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。规划草案中明确，禁止开发区域共包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园。

谋发展：方向更明确

国家统计局网站有关东部地区各省市改革开放26年来的一组组数字，记录着这些经济先行地区创造的发展奇迹和对共和国的贡献。2004年，由16座城市组成的长三角都市圈，以占全国1%的土地面积，创造了全国国内生产总值的18.7%，贡献了全国财政收入的22%和全国进出口总额的28.4%。

但土地日趋紧张、能源难以为继、城市超负荷承载、环境严重透支等难题，也日益突出地摆在前进的道路上。要想继续成为全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域，长三角下一步必须把提高增长质量和效益放在首位，下大力气提升参与全球分工与竞争的层次。而这正是‘十一五’规划纲要对优化开发区域的发展要求。

“十一五”规划纲要草案提出，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。这是对科学发展观的具体实践，体现了实事求是的精神。

优先开发区域必须改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式。“十一五”期间中国仍处在快速工业化和城镇化阶段，但是，保有18亿亩耕地的约束性指标绝对不许突破。如果按照功能区的规划对号入座，中部的多数地方理应属于资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的重点开发区域。相关政策显示，这一地区的基础设施建设将得到国家投资政策的支持，产业配套能力建设将在产业政策的引导下得到加强。

保生态：更有约束力

一个严峻的事实摆在我们面前：中国相当一部分国土的生态环境十分脆弱，并不适合大规模推进工业化、城镇化。对这些地区来讲，实现第一个翻番、达到人均1000美元 ，生态环境已不堪重负；若按原有的发展模式实现第二个翻番、达到人均3000美元，势必大大超出其生态环境的承载能力，对生态造成破坏。在依法强制性保护，控制人为因素对禁止开发区域自然生态干扰的同时，大小兴安岭森林生态功能区、青海三江源草原草甸湿地生态功能区等被明确宣布为“十一五”期间国家限制开发的区域。“十一五”规划纲要草案提出，要逐步使限制开发区域成为全国或区域性的重要生态功能区。

这是一种发展理念上的飞跃。追求人与自然的协调和可持续发展，不搞过度开发和竭泽而渔，具有很具体、很强烈的约束力。

考政绩：针对性更强

“十一五”规划纲要草案提出，对四大主体功能区实行分类管理的区域政策，在财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策等方面实行区别对待。与之对应的绩效评价和政绩考核体系也有不同的具体要求：对优化开发区域，要强化经济结构、资源消耗、自主创新等评价，弱化经济增长的评价；对重点开展区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制发展开发区域，要突出生态环境保护等评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。

过去我们也讲发展的定位，但定位比较模糊，缺乏强制性的要求。现在用行之有效的手段，在全面布局与地方自主、整体产业规划与地方现实之间找到最佳的平衡点，并引导各地在各自的功能范围内发展，是摆在我们面前的一个新课题。在防止低水平重复建设的同时，更要防止高水平重复建设的发生。

不同区域的资源环境承载能力不同，集聚产业和人口的能力不同，发展的内涵和要求当然也不应该相同。我们提出科学发展观已有两三年了，但相应的政绩评价体系并没有发生根本变化，许多地方仍以GDP和财政收入论英雄。作为未来五年的“发展宪法”，我们必须用严格的考核机制来保证规划落在实处；否则科学发展观在实践中的落实就会大打折扣。

亚博联合咨询  杭州经济观察员   吴矫

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