载不动地方债务这许多愁
2011-06-24 12:02:49 来源：亚太博宇
北京市土地储备贷款总规模已经超过2500亿元。而今年1-5月，北京土地出让总收入不过250.61亿元。土地出让收入难以支撑还债的险局已经出现。北京市的土地财政会不会出现危局……
地方债务继续膨胀
国家发改委日前下发一份名为《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》的文件。而根据财政部最新发布的发债计划，今年发行2000亿元的地方债，所募集的资金将优先用于保障房建设。在地方债务已被认为过度膨胀的形势下，再为保障房开辟平台融资，引发了人们对于地方债务负担加剧的担忧。
近些年来，由于中国的城镇化进程的加速，地方的融资需求不断递增，为满足地方经济发展需要，国家批准地方搞了投融资平台，政府于是用土地等为质押通过融资平台从商业银行大量借贷，大搞城市基础建设。自2009年以来，地方政府融资平台债务不断放大，从5万亿、6万亿、7万亿、9万亿、再到今年6月1日人民银行所披露的不超过14.376万亿。每界地方政府为了政绩，各自为战，缺乏统筹，政策缺乏连续性，只管借，不管还，恶性循环逐渐形成。因此地方债务就像滚雪球一样，越滚越大。
土地财政于事无补
由于地方政府主要用土地质押贷款，又主要以土地财政和地方税收来偿还债务，所以土地价格就成为了问题的核心，这也是土地价格被不断推高的重要原因之一，也是造成了房地产价格长期居高不下的原因之一，未来一旦土地价格下降，地方政府还款能力就会迅速下降，同时商业银行的呆坏账也随之增加，系统性风险就会凸显；另外房地产行业如果受到调控政策冲击，也会影响土地价格，这样就形成了从房地产到地方债务再到商业银行的连环套，环环相扣，如果有一个环节出了问题，其它的环节都将深受其害。而地方债务多由地方财政来担保，建设项目无法盈利就要由地方财政来买单，如地方财政无法承担，又将债务最后抛给了国家财政。
根据来自全国120个城市平台债务的调查，仅10%可以完全靠项目现金流作为第一还款来源，其他90%左右的贷款都需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源作为支持。而事实上，土地销售收入的绝大部分是不可能用来偿付债务的。2009年地方政府性基金本级收入达到1.58万亿元,其中土地出让金1.40万亿元2009年,地方政府性基金支出了1.43万亿元,这其中包括了征地拆迁补偿以及补助征地农民、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等。去年一年该基金的结余仅有1800亿元。8万亿规模的债务利息保守估计就是4千亿，因此，在巨额债务面前，地方政府甚至没有能力偿付利息。同时由于政府过度介入经济和社会事务管理，因此有着庞大的官僚体系，很多地方财政支出已经沦为吃饭财政，根本没有余力来偿付新的债务。同时总体上，政府的教育，医疗，社保，养老等民生性支出压力增加，一些非常规支出，使得财政支出压力已经接近极限。
浪费资源的三宗罪
一、投资效益差。地方融资平台投资集中的项目之一，是高速铁路，地铁，市政工程，形象工程等等。这些项目和工程，虽然每个都被包装成意义重大，效益多多的模样，但是实际上大部分并非基于市场本身的需求，在短期内，可以增加经济活动，拉升GDP但是并不会增加经济财富。根据以往的经验做保守估计，地方政府融资平台中，20%项目可能是没有效率的。如果再加上政府主导的项目中可能隐含的20%腐败成本，预计到2012年前10万亿的地方融资平台规模中就可能导致4万亿的直接经济损失。
二、以地方政府财政收入做担保的专案贷款多是空头支票。地方融资平台的项目中，有大量没有现金流仅凭财政收入担保和还款的专案贷款，其信贷规模已远远超过了地方政府财政收入能够承载的能力。今年随着房地产价格下滑，许多地方已出现土地"滞销"的情况。最近一系列统计数据显示，中国的土地价格在持续数年升温后出现回落的迹象。而地价的下滑，严重威胁到地方的财政能力和地方融资平台的还款能力。
三、地方政府融资平台的违约有制度风险。首先，地方人民银行、银监局、商业银行都是依靠地方资源生存的，和地方政府、企业之间有着千丝万缕的联系，为了保GDP增长，政府采取了用新泡沫掩盖旧泡沫的政策，它成了地方政府融资平台盛行的政策基础。其次，银行赢利主要来源是信贷规模无限扩张中的利差收益。信贷规模一放松，国内银行就使出浑身解数让自己的信贷规模无限扩张。在银根松动期间，不是企业如何申请向银行借钱，而是银行如何找到对象尽最大努力让更多的贷款放出去，而地方政府融资平台则成为商业银行放贷扩张的主要对象。这样的制度条件，无疑是地方政府融资平台迅速扩张的基础。
路在改革事权财权
在一个明晰的债权债务关系中，应该是谁负债，谁承担风险，但是事实上，中央政府成了地方政府因"资不抵债"面临偿还危机时的"兜底"，当然其背后真正的埋单者还是广大的纳税人。在中国目前的政经体制下，地方政府和金融机构都是体制的部分，大家相互是一家，因此虽然金融机构和地方融资平台之间会有摩擦，会有博弈，但是不会真正兵戎相见。中国中央政府和地方政府相互绑定的财政体制其实孕育了真正的风险。上述内部多重套牢的机理，其实不仅金融机构明白，地方政府明白，融资平台的运作者也非常明白。地方政府及其融资平台既然不必严格对债务负责，那么必然鼓励他们超出经济理性的借债行为，相关参与者共谋了道德风险，从而导致了目前地方债务的快速膨胀。
对于中央政府来说，这就需要改革目前的财政体制，分散风险，使得地方财政有更多的自主权和偿债权，从而形成一个多中心的架构来分别偿还债务。压力倒逼下的制度变迁，是中国最近三十年改革的基本逻辑。同时社会对财政体制改革有很多呼吁，因此这种变革的可能性是存在的。通过财政体制改革，增加地方自治权，中央政府和地方政府财权和事权配置合理化，同时加强权力监管，约束地方融资平台的道德风险，有助于地方政府的信用竞争，清空地方治理走向溃烂的官僚机构。长期来看，这不失为一个重要的制度变迁。但是目前的社会政治压力下，制度变迁已经不可能单兵突进，而必须配合其他相关的制度架构同步推进，才有可能。
跨越中等收入陷阱
巨额的地方债务问题可以被遮蔽，可以被延期，但是地方债务所包含的财富损失总是需要埋单的。那么理论上政府有哪些可能的解决路径呢？其实太阳底下没有新鲜事，无非就是紧缩开支、资产变现，财政体制改革，加税和通货膨胀等方法。在目前大政府架构下，紧缩开支看起来不太现实。事实上，既有财政支出刚性化，而民生支出，维稳支出等项目不断增长，总体财政支出有增无减。因此，简单的说，目前地方政府巨额负债问题正在逐渐逼近，而短期之内，无论当局采取哪些政策组合，都无法有效解决，中长期而言，地方政府债务恶性畸变将是我们不得不面对的应对经济危机政策的遗产。
当拨开地方债务的迷雾，我们发现其实它指向一个更深刻的问题--中等收入陷阱。中等收入陷阱是当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。当今世界，绝大多数国家是发展中国家，存在所谓的"中等收入陷阱"问题。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、马来西亚等，在20世纪70年代均进入了中等收入国家行列，但当前仍挣扎在人均GDP3000至5000美元的发展阶段，见不到长期增长的动力和希望。按照世界银行的标准，2010年我国人均GDP达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列，同样面临着这个问题，而说到底，这个问题的核心是中国经济长期增长的动力在哪里。
过去30年中国经济的高速发展，得益于小平同志锐意果决的改革开放。一次大经济体制改革为中国经济腾飞保驾护航了30年，也成就了中国震撼。但今天的中国，再一次站在了改革的十字路口。人口红利的衰退、进出口的持续恶化、食品安全的人心惶惶，甚至是边疆也增加了新的不稳定因素。从地方债务清理推向全面改革是我们的不得不面对的问题。从经济结构的转型，到税收体系的重构，从土地财政的退出，到中央与地方事权和财权的重塑……这一切改革都需要我们"真干"。而如果我们能真正做到这些就能解决中国经济新的增长点的问题，找到可持续发展的增长极，比如旅游和体育等，从而实现跨越中等收入陷阱。
地方债务继续膨胀
国家发改委日前下发一份名为《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》的文件。而根据财政部最新发布的发债计划，今年发行2000亿元的地方债，所募集的资金将优先用于保障房建设。在地方债务已被认为过度膨胀的形势下，再为保障房开辟平台融资，引发了人们对于地方债务负担加剧的担忧。
近些年来，由于中国的城镇化进程的加速，地方的融资需求不断递增，为满足地方经济发展需要，国家批准地方搞了投融资平台，政府于是用土地等为质押通过融资平台从商业银行大量借贷，大搞城市基础建设。自2009年以来，地方政府融资平台债务不断放大，从5万亿、6万亿、7万亿、9万亿、再到今年6月1日人民银行所披露的不超过14.376万亿。每界地方政府为了政绩，各自为战，缺乏统筹，政策缺乏连续性，只管借，不管还，恶性循环逐渐形成。因此地方债务就像滚雪球一样，越滚越大。
土地财政于事无补
由于地方政府主要用土地质押贷款，又主要以土地财政和地方税收来偿还债务，所以土地价格就成为了问题的核心，这也是土地价格被不断推高的重要原因之一，也是造成了房地产价格长期居高不下的原因之一，未来一旦土地价格下降，地方政府还款能力就会迅速下降，同时商业银行的呆坏账也随之增加，系统性风险就会凸显；另外房地产行业如果受到调控政策冲击，也会影响土地价格，这样就形成了从房地产到地方债务再到商业银行的连环套，环环相扣，如果有一个环节出了问题，其它的环节都将深受其害。而地方债务多由地方财政来担保，建设项目无法盈利就要由地方财政来买单，如地方财政无法承担，又将债务最后抛给了国家财政。
根据来自全国120个城市平台债务的调查，仅10%可以完全靠项目现金流作为第一还款来源，其他90%左右的贷款都需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源作为支持。而事实上，土地销售收入的绝大部分是不可能用来偿付债务的。2009年地方政府性基金本级收入达到1.58万亿元,其中土地出让金1.40万亿元2009年,地方政府性基金支出了1.43万亿元,这其中包括了征地拆迁补偿以及补助征地农民、破产或改制国有企业土地收入用于职工安置等。去年一年该基金的结余仅有1800亿元。8万亿规模的债务利息保守估计就是4千亿，因此，在巨额债务面前，地方政府甚至没有能力偿付利息。同时由于政府过度介入经济和社会事务管理，因此有着庞大的官僚体系，很多地方财政支出已经沦为吃饭财政，根本没有余力来偿付新的债务。同时总体上，政府的教育，医疗，社保，养老等民生性支出压力增加，一些非常规支出，使得财政支出压力已经接近极限。
浪费资源的三宗罪
一、投资效益差。地方融资平台投资集中的项目之一，是高速铁路，地铁，市政工程，形象工程等等。这些项目和工程，虽然每个都被包装成意义重大，效益多多的模样，但是实际上大部分并非基于市场本身的需求，在短期内，可以增加经济活动，拉升GDP但是并不会增加经济财富。根据以往的经验做保守估计，地方政府融资平台中，20%项目可能是没有效率的。如果再加上政府主导的项目中可能隐含的20%腐败成本，预计到2012年前10万亿的地方融资平台规模中就可能导致4万亿的直接经济损失。
二、以地方政府财政收入做担保的专案贷款多是空头支票。地方融资平台的项目中，有大量没有现金流仅凭财政收入担保和还款的专案贷款，其信贷规模已远远超过了地方政府财政收入能够承载的能力。今年随着房地产价格下滑，许多地方已出现土地"滞销"的情况。最近一系列统计数据显示，中国的土地价格在持续数年升温后出现回落的迹象。而地价的下滑，严重威胁到地方的财政能力和地方融资平台的还款能力。
三、地方政府融资平台的违约有制度风险。首先，地方人民银行、银监局、商业银行都是依靠地方资源生存的，和地方政府、企业之间有着千丝万缕的联系，为了保GDP增长，政府采取了用新泡沫掩盖旧泡沫的政策，它成了地方政府融资平台盛行的政策基础。其次，银行赢利主要来源是信贷规模无限扩张中的利差收益。信贷规模一放松，国内银行就使出浑身解数让自己的信贷规模无限扩张。在银根松动期间，不是企业如何申请向银行借钱，而是银行如何找到对象尽最大努力让更多的贷款放出去，而地方政府融资平台则成为商业银行放贷扩张的主要对象。这样的制度条件，无疑是地方政府融资平台迅速扩张的基础。
路在改革事权财权
在一个明晰的债权债务关系中，应该是谁负债，谁承担风险，但是事实上，中央政府成了地方政府因"资不抵债"面临偿还危机时的"兜底"，当然其背后真正的埋单者还是广大的纳税人。在中国目前的政经体制下，地方政府和金融机构都是体制的部分，大家相互是一家，因此虽然金融机构和地方融资平台之间会有摩擦，会有博弈，但是不会真正兵戎相见。中国中央政府和地方政府相互绑定的财政体制其实孕育了真正的风险。上述内部多重套牢的机理，其实不仅金融机构明白，地方政府明白，融资平台的运作者也非常明白。地方政府及其融资平台既然不必严格对债务负责，那么必然鼓励他们超出经济理性的借债行为，相关参与者共谋了道德风险，从而导致了目前地方债务的快速膨胀。
对于中央政府来说，这就需要改革目前的财政体制，分散风险，使得地方财政有更多的自主权和偿债权，从而形成一个多中心的架构来分别偿还债务。压力倒逼下的制度变迁，是中国最近三十年改革的基本逻辑。同时社会对财政体制改革有很多呼吁，因此这种变革的可能性是存在的。通过财政体制改革，增加地方自治权，中央政府和地方政府财权和事权配置合理化，同时加强权力监管，约束地方融资平台的道德风险，有助于地方政府的信用竞争，清空地方治理走向溃烂的官僚机构。长期来看，这不失为一个重要的制度变迁。但是目前的社会政治压力下，制度变迁已经不可能单兵突进，而必须配合其他相关的制度架构同步推进，才有可能。
跨越中等收入陷阱
巨额的地方债务问题可以被遮蔽，可以被延期，但是地方债务所包含的财富损失总是需要埋单的。那么理论上政府有哪些可能的解决路径呢？其实太阳底下没有新鲜事，无非就是紧缩开支、资产变现，财政体制改革，加税和通货膨胀等方法。在目前大政府架构下，紧缩开支看起来不太现实。事实上，既有财政支出刚性化，而民生支出，维稳支出等项目不断增长，总体财政支出有增无减。因此，简单的说，目前地方政府巨额负债问题正在逐渐逼近，而短期之内，无论当局采取哪些政策组合，都无法有效解决，中长期而言，地方政府债务恶性畸变将是我们不得不面对的应对经济危机政策的遗产。
当拨开地方债务的迷雾，我们发现其实它指向一个更深刻的问题--中等收入陷阱。中等收入陷阱是当一个国家的人均收入达到中等水平后，由于不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终出现经济停滞的一种状态。当今世界，绝大多数国家是发展中国家，存在所谓的"中等收入陷阱"问题。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、马来西亚等，在20世纪70年代均进入了中等收入国家行列，但当前仍挣扎在人均GDP3000至5000美元的发展阶段，见不到长期增长的动力和希望。按照世界银行的标准，2010年我国人均GDP达到4400美元，已经进入中等收入偏上国家的行列，同样面临着这个问题，而说到底，这个问题的核心是中国经济长期增长的动力在哪里。
过去30年中国经济的高速发展，得益于小平同志锐意果决的改革开放。一次大经济体制改革为中国经济腾飞保驾护航了30年，也成就了中国震撼。但今天的中国，再一次站在了改革的十字路口。人口红利的衰退、进出口的持续恶化、食品安全的人心惶惶，甚至是边疆也增加了新的不稳定因素。从地方债务清理推向全面改革是我们的不得不面对的问题。从经济结构的转型，到税收体系的重构，从土地财政的退出，到中央与地方事权和财权的重塑……这一切改革都需要我们"真干"。而如果我们能真正做到这些就能解决中国经济新的增长点的问题，找到可持续发展的增长极，比如旅游和体育等，从而实现跨越中等收入陷阱。
