国有资产法为国有资产流失装上阀门
2008-10-31 10:01:37
经过15年的艰苦努力，企业国有资产法终于在10月28日结束的十一届全国人大常委会第五次会议上获得通过。这也标志着我国对企业国有资产管理有了法律的刚性约束与规范，该法成为防范国有资产流失的“护身符”……
制定此法意义非凡
在中国，国有资产分布广泛，既有经营性资产、资源性资产，又有行政事业性资产。其中，经营性国有资产比重高，市场化取向也最为明确。据统计，截至2007年，中国共有国有企业11.5万户，资产总额35.5万亿元。
自1984年扩大国企经营自主权之日起，中国的国企改制已经走过20多年的历程。其间对于国有资产流失的质疑和担心从未间断，国有资产流失的案例也层出不穷。
中国政法大学教授、国资法起草小组成员李曙光表示，法律的出台填补了国资立法的空白，有利于确保对经营性国有资产进行全面规制，防止国资流失，推进国企改革。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是发生国有资产流失的主要环节。
15年艰难历程今日修成正果
国资法于1993年启动，但由于各方观点不一，一直以来争议不断，使得这部国资法的出台一拖再拖。
2003年3月24日，国务院国有资产监督管理委员会(下称“国资委”)成立，同年4月6日正式挂牌。国资委的成立成了国资法起草的一个拐点。同年，成立的国资法也列入了十届全国人大2003—2008年5年立法规划。
2004年，起草小组重组，全国人大财经委副主任石广生亲任起草小组组长。以往由相关部委组织法律起草升格为全国人大直接负责，可见立法机构对此法的重视。小组成员还包括国资委、财政部等30多个部门的官员，阵容堪称强大。
但多部门组成的起草组开展工作后，却发现“越调查越复杂，难度太大。最终，在2006年举行的全国人大常委会会议上，石广生“年内争取上会审议一次”的希望没有实现。
2007年《物权法》的出台再一次刺激了国资法起草的加速。《物权法》的出台，使得立法机关最终鼓起勇气厘清纠杂的部门利益。
2007年12月，国资法草案终于提请十届全国人大常委会第三十一次会议审议。这次会议，是十届人大倒数第二次会议，也是国资法“最后的机会”。
2008年6月25日，十一届全国人大常委会第三次会议分组审议了《中华人民共和国国有资产法（草案）》，对这部促进国有资产权益有效保护的法律草案做出重要修改。主要包括名称更改为企业国有资产法草案，明确出资人定位，国企董事长等不得兼任，严管对子企业的出资人职责，恶意串通交易行为无效，细化对企业管理者的任免。这次审议也有力的推动了企业国有资产法的最终出台。
企业国有资产法内容概要
这部法律将自2009年5月1日起施行，共分9章77条，分别为总则、履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督、法律责任、附则，对企业国有资产监督管理进行了全面规范。
各地国资委例行国企出资人职责
目前，履行国有资产出资人职责的机构主要是各地国资委。企业国有资产法为国资委行使职权提供了保障，明文规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，即“管人、管事、管预算”。 但是法律还要求国资委等机构不得干预企业经营活动。
针对国有资产流失的症节，企业国有资产法对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，并从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。“严防‘暗箱操作’，公开公平公正”成为防止国有资产流失的核心原则。 此外，企业国有资产法还规定了人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面对国有资产进行监督。履行出资人职责的机构也要接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。
国企高管对投资失误应负责任
法律对国家出资企业管理者的选择和考核作了专章规定，明确履行出资人职责的机构可以任免或者建议任免企业的高级管理人员。此外，企业国有资产法还对国企高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项作出细致规定，明确造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判处刑罚的，将终身不得担任企业高管，并要求企业管理者接受年度和任期经营业绩考核，根据考核结果决定奖惩并确定其薪酬标准。
金融国有资产明确纳入其中
本法第二条规定，本法所称企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。因此可以说，金融企业国有资产属国有资产范围，不过在第九章附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督,法律、行政法规另有规定的，依照其规定。由此可见，金融企业国有资产适用于本法规定，同时，为了与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等法律和有关行政法规对金融企业的特别规定相衔接，人大法律委员会才建议在“附则”中规定：金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
由财政部门编制国有资本经营预算
第五十九条规定，国家取得的下列国有资本收入,以及下列收入的支出,应当编制国有资本经营预算： (一)从国家出资企业分得的利润；(二)国有资产转让收入；(三)从国家出资企业取得的清算收入；(四)其他国有资本收入。
第六章第六十一条规定，国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作,履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。
事实上，一直以来，国资委和财政部都在争夺制定国资预算草案，因为争夺预算草案的背后是国有资本庞大的收益。国资委方面认为，应该谁投资谁受益，坚持国有资本经营预算与公共预算相分离的原则。但是国资法起草小组专家组成员李曙光反驳，“国资委享有国资收益权是有道理的，但要搞清楚开办国有企业的目的是什么。”“目前国资收益几乎全部用来发展国企，不用于公共产品的提供，那全民如何来享受这个利益？如果用公共财政的钱来补贴国企发展，又不让纳税人享受国资收益，这就相当于让纳税人来资助与自己有竞争关系的企业。这显然不公平。”不过从此法规定来看，国家最终还是采取了后者。
行政性事业性国有资产监管之路依旧漫长
在我国，非经营性国有资产包括党政机关、学校、科技、卫生、文化等单位下属国有资产，作为国有资产的重要组成部分，对于他们的监管目前仍处于混乱状态，而此次企业国有资产法也并未将其纳入其中，因此这部分资产怎么管是个亟需解决的问题。
