中国“官场震荡月”重典明正问责制
2008-09-25 09:29:44
九月的中国，一些重大生产安全和食品安全事故，或转瞬或持续夺去数百条生命，由此拉开了一场前所未有的“问责风暴”。从县长直至省长，眼花缭乱的密集“摘帽”、惊心动魄的高调惩治，与民怨民吁形成近年来最叹为观止的一场政治互动。而问责的制度化，令逝去的魂灵稍获安慰，令沸腾的民怨渐趋舒缓，令政府的公信渐获回升。
“9月问责”让地方大员如坐针毡
今年9月，可以称得上是“官场震荡月”，许多地方的领导人名单将就此改写。近一个多月，重大安全事故连续发生，一批官员被追究责任，高到部级，低到县处级，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，范围之广，涉及官员人数之众，让人们强烈地感觉到霹雳雷霆之威——一场罕见的问责风暴来了！最近两三个星期以来的“问责风暴”，足以让一些地方大员有坐在“火山口”上的感觉。
9月14日，因“9•8” 溃坝事故，山西省省长孟学农引咎辞职，副省长张建民被免职；9月16日，因“三鹿奶粉”事故，石家庄市分管农业生产的副市长张发旺等相关责任人被免职，两天后，市长冀纯堂被提请免去市长职务；9月21日，深圳龙岗区副区长黄海广因“9•20”特大火灾被提名免职；9月22日，因“9•21”登封矿难，登封市市长吴福民被建议免职。
火灾，矿难，食品安全，各种事故以井喷之势爆发，必然要有人为此付出沉重代价，权力问责首当其冲。尤值一提的是，由于这几起安全事故都不同程度地存在着人为责任，性质特别恶劣，在同一时段集中爆发所引起的连锁反应对公共安全的冲击非常之大，及时，高效，严厉的问责，不仅能体现出对生命的敬畏和对权力的惩戒，也是对民意的郑重回应和对公众心理的适度安抚。
“免职”不应成为权术斗争的游戏
在大快人心的高调“免职”声中，公众仍需对问责的决策过程保持必要的警惕和持续发问。也就是说，我们不仅要知道哪些官员被免职了，还需了解他们为什么而免职，是出于直接责任，还是出于间接责任，哪些人负的是法律责任，哪些人负的仅仅是道义责任。进一步而言，这些被问责的官员中，有没有人涉嫌官商勾结，有没有人以权谋私，中饱私囊，有没有人恣意玩弄权术，任意而为。这些问题，不能因为一个“免职”令而石沉大海，更不能游离于公众视野之外。我们以为，这不仅是为了满足公众的知情权，也是为了给这些被免职官员一个公正的政治评价。
公众不可能去仔细区分何为“提请免职”，何为“建议免职”，但公众肯定想知道，为什么免职的是他，而不是另一个人，以及被免职官员在事件当中究竟充当了什么样的角色？固然，我们可以解释为，这几起事件的问责均是在极短内完成的，真相正在调查之中，但关键因素，恐怕还在于当前的问责决策过程不够透明的习惯性思维。从“官员被免职后迅速销声匿迹，过段时间再悄然复出”的过往经验来看，此时不问，“免职”便难有下文。
“杀伐”和“问责”并非是权宜之计
处罚并不是目的。一个真正优秀的民族是善于从苦难和危机中汲取教训而昂然前行的民族，一个优秀的执政党善于把危机转为契机的执政党。今年“9月问责”风暴之猛、之快、之广，并非“临时重典”或权宜之计，而是与去年十七大、今年全国两会制定的改革之道一脉相承，从中不仅可窥“问责制”在政治改革中的担当，也可见“吏治”于改革轻重缓急安排之所在。人们呼唤问责制度的制度化，这诚然是不错的。可是，相对于问责制比较成熟的西方国家，我国的行政问责制度起步较晚，尚处于萌芽状态。正因为行政问责制度大家都还陌生、不习惯，为了普及问责常识，让问责制在官员的思想意识里生根发芽，成长为参天大树，我们需要这一场风暴。一如果是和风细雨，还飘在半空的时候，就已经被干燥的空气蒸发，不可能指望它能够缓解旱情。时下的中国，在行政问责制度方面，就是这一块久旱的土地，毛毛雨无法让它湿润，庄稼在这里很难茁壮成长。因此，疾风暴雨才显得如此重要。从这个角度来讲，这一轮问责风暴是自上而下的，而且必将持续扩大覆盖面，席卷中国南北。人们可以欣喜地看到，中国的大地，势必为这一场甘霖浸润。
“官员问责”不断升级并日趋成熟
5年后的今天，同样是部级官员因为必须担负起责任而请辞，尽管也同样吸引了舆论的关注，但其轰动程度与社会大众的态度，已显得平淡和习以为常了许多。很多人相信，这正是各级政府或各部门行政首长权与责的统一。这也意味着，政府行政官员的问责制通过5年多的建设，已经逐渐常态化、制度化，日益走向成熟。
事实上，每一起引发官员引咎辞职的事件，几乎都是震动社会的重大事故或重大公共危机事件。这些事故或事件，或涉及大量民众死伤，或是引发重大公共危机，影响极大。故当事官员必须主动承担起面向政府以及社会的责任，以个人辞职平息民怨更是起码的选择。从“非典”之后5年多来的一系列问责事件中可以看出，中国政府官员的行政问责制日益走向成熟，是在制度不断被付诸实践的过程中磨砺出来的。整个社会，包括行政机构与政府官员本身，对问责制度也有一个逐渐理解和接受的过程。在行政问责制的实践中，制度得以逐渐完善，责罚的效用逐渐显现。
行政问责制日益走向成熟，也与现行相关制度的可操作性密切相关。有人戏称，现在当官成了一个“高风险行业”，有人则担心，行政问责制会不会误打误伤官员。从时下舆论所呈现出来的情况看，行政官员的确“风险”不小，一遇到大事情，总会有相应的官员出来承担责任。但换一个角度看，现行相关的问责制度条款对事故、重大事件等的责任认定，已经比较清楚和健全，也较具可操作性。在重大事故发生之后，一般情况下，可以参照相应的规定来确定具体官员的责任，而并非该官员的上级领导随意安排与命令。问责制度的逐渐完善，正是其令人可以期待的重要理由。
当然，也应该注意到，目前的问责制度，多数人其实还只是重“责”而忽略了“问”的部分。若简单认为问责制度就是对官员的制约与惩罚，那么这样的理解是不完整的。“问”是一个社会在常态情况下，对可能的事故与问题向政府官员的质疑与探询。包括党委、人大、社会公众等主体都有权利也有责任去“问”政府官员。近来发生的许多事故，也都在提醒“问”的意义。从完善问责制度的角度看，未来当需要在重视责罚的情况下，同时强化“问”的功能，将问责环节前移。这其中的道理，与预防腐败的功能相似，既可减少可能的重大事故发生，也是对政府官员一种必要的爱护。
责任细化、制度化以杜绝“尸位素餐”现象
《荀子•富国》:“故不教而诛,则刑繁而邪不胜;教而不诛,则奸民不惩。”其实对官员也是一样，这个“教”应该是清晰的职责，不能清晰地告知其职责所在，问责再重再多，也是不能从根本上解决问题的。如有可能，我们每一个基层干部上任的时候，能够拿到一本小册子，让他们很清晰地知道，他们不做哪件事，就可能会被免职，而不仅仅是粗放的出事免职，这样或许能够更好地解决问题。
以山西省为例。人祸引发人事地震，山西省省长不到400天换了三任，于幼军、孟学农、王君轮番上阵。四百天三换省长，特别是孟学农，非典时在北京市长任上引咎辞职。好不容易复出后才一年时间，又因为矿难引咎辞去山西省长的职务。两度引咎辞职，格外引人注目。孟学农的引咎辞职“咎”在领导责任，而其他更多的官员“咎”在失职失察或者渎职，他们不是辞职，而是免职。如此处分，对官员来讲，不可谓不严厉。即便如此，也未必能够从根本上解决矿难频发的的问题，一个根本原因，是问责制并没有将责任清晰传递下去。
山西之所以矿难频发，一个重要原因是在矿山开发中形成了一个利益共同体，既有一种黑色的利益链，那就是官商勾结。也有
灰色的利益链，就是商人追求利益和官员追求“政绩”和财税。这样一来，官员的利益和商人的利益惊人地一致，当生产与安全发生矛盾的时候，常常是安全为生产让路。如果问责制能够有效推行下去，对基层官员来讲，就会清晰地看到自己的责任，甚至会形成新的政绩观。毕竟，对一方官员而言，如果经济上不去，面临的问题可能是得不到快速提拔。而安全上不去，特别是出了重大责任事故，就一定会毁了自己的政治前途。这样就能够对官员产生很大的震摄作用，也可能对促进政绩观的根本转变。
事实上，现在问责制并不能清楚将责任传递增下去，主要存在两个方面问题：一是基层问责制并没有得到很好地执行，即便有失职和失责的地方，只要不出大的事故，未必会追究责任。对基层来讲，隐患虽然常见，事故未必常发，所以问责制对基层来讲，作用并不明显。二是基层官员问责制中的“责”并不清晰，有时候比较笼统，出了事就不管责任大小，免职以平民愤。没有出事就大家你好我好，大家都好。事实上，这对基层官员来讲，也不公平。而且这种事多了，大家容易形成一个共识：就是出事是运气不好，而不是自己有什么失职。
如果在基层官员上任之初，我们将要追究责任的相关职责明确到人，大家上任伊始，就明白自己要干好几件什么事，如果他履行了职责，即便出事也不能随意问责。相反，如果他们没有履行好自己的职责，明文规定要做的事他没有做，即便没有出事，上面通过排查发现重大隐患，也要追究责任。对官员来讲，不只是要想办法增加其责任感，更要使其清晰地知道自己的责任所在，而这个责任要细化到具体项目。要使他们明白，什么事做得什么事做不得，尽职尽责应该是看得见的条条框框，而不只是凭良心的“尽人事”。
问责首先是一种制度，因此必须体现出程序正义和实质正义，而免职作为一种具体的问责形式，也应具备相应的制度刚性。问责决策过程的不透明甚至呈私密化之态，不仅违背了程序正义原则，也使得公众对于官员问责的公信力提出了质疑。孟学农两度下马两度东山再起的经历，引发了学界对“问责官员如何复出”的讨论，国家行政学院教授汪玉凯直斥为“任用制度的缺失”。事实上，这还是我们看得见的复出。当公众发出“免职官员都到哪里去了”的疑问之时，问责所应具有的惩戒功能和制度尊严也就所剩无几了。问责只是手段，而非目的，问责可以平息民怨，但决不只是为了平息民怨。在问责官员已成常态的现实下，进一步强化问责决策透明度，提高公信力，是完善问责制度，约束和督促权力尽职尽责，以及让官员时刻保持对权力有敬畏之心的必要之举和根本途径。问责制度化，就是多管齐下从根本上解决问题，就是重塑官员、民众等13亿多个体对社会、对他们应有的道德感、责任心，就是让“言必称制度”成为全社会共识和下意识的自觉行动，促动社会风气的普遍好转。
“9月问责”让地方大员如坐针毡
今年9月，可以称得上是“官场震荡月”，许多地方的领导人名单将就此改写。近一个多月，重大安全事故连续发生，一批官员被追究责任，高到部级，低到县处级，辞职、引咎辞职、责令辞职、免职，范围之广，涉及官员人数之众，让人们强烈地感觉到霹雳雷霆之威——一场罕见的问责风暴来了！最近两三个星期以来的“问责风暴”，足以让一些地方大员有坐在“火山口”上的感觉。
9月14日，因“9•8” 溃坝事故，山西省省长孟学农引咎辞职，副省长张建民被免职；9月16日，因“三鹿奶粉”事故，石家庄市分管农业生产的副市长张发旺等相关责任人被免职，两天后，市长冀纯堂被提请免去市长职务；9月21日，深圳龙岗区副区长黄海广因“9•20”特大火灾被提名免职；9月22日，因“9•21”登封矿难，登封市市长吴福民被建议免职。
火灾，矿难，食品安全，各种事故以井喷之势爆发，必然要有人为此付出沉重代价，权力问责首当其冲。尤值一提的是，由于这几起安全事故都不同程度地存在着人为责任，性质特别恶劣，在同一时段集中爆发所引起的连锁反应对公共安全的冲击非常之大，及时，高效，严厉的问责，不仅能体现出对生命的敬畏和对权力的惩戒，也是对民意的郑重回应和对公众心理的适度安抚。
“免职”不应成为权术斗争的游戏
在大快人心的高调“免职”声中，公众仍需对问责的决策过程保持必要的警惕和持续发问。也就是说，我们不仅要知道哪些官员被免职了，还需了解他们为什么而免职，是出于直接责任，还是出于间接责任，哪些人负的是法律责任，哪些人负的仅仅是道义责任。进一步而言，这些被问责的官员中，有没有人涉嫌官商勾结，有没有人以权谋私，中饱私囊，有没有人恣意玩弄权术，任意而为。这些问题，不能因为一个“免职”令而石沉大海，更不能游离于公众视野之外。我们以为，这不仅是为了满足公众的知情权，也是为了给这些被免职官员一个公正的政治评价。
公众不可能去仔细区分何为“提请免职”，何为“建议免职”，但公众肯定想知道，为什么免职的是他，而不是另一个人，以及被免职官员在事件当中究竟充当了什么样的角色？固然，我们可以解释为，这几起事件的问责均是在极短内完成的，真相正在调查之中，但关键因素，恐怕还在于当前的问责决策过程不够透明的习惯性思维。从“官员被免职后迅速销声匿迹，过段时间再悄然复出”的过往经验来看，此时不问，“免职”便难有下文。
“杀伐”和“问责”并非是权宜之计
处罚并不是目的。一个真正优秀的民族是善于从苦难和危机中汲取教训而昂然前行的民族，一个优秀的执政党善于把危机转为契机的执政党。今年“9月问责”风暴之猛、之快、之广，并非“临时重典”或权宜之计，而是与去年十七大、今年全国两会制定的改革之道一脉相承，从中不仅可窥“问责制”在政治改革中的担当，也可见“吏治”于改革轻重缓急安排之所在。人们呼唤问责制度的制度化，这诚然是不错的。可是，相对于问责制比较成熟的西方国家，我国的行政问责制度起步较晚，尚处于萌芽状态。正因为行政问责制度大家都还陌生、不习惯，为了普及问责常识，让问责制在官员的思想意识里生根发芽，成长为参天大树，我们需要这一场风暴。一如果是和风细雨，还飘在半空的时候，就已经被干燥的空气蒸发，不可能指望它能够缓解旱情。时下的中国，在行政问责制度方面，就是这一块久旱的土地，毛毛雨无法让它湿润，庄稼在这里很难茁壮成长。因此，疾风暴雨才显得如此重要。从这个角度来讲，这一轮问责风暴是自上而下的，而且必将持续扩大覆盖面，席卷中国南北。人们可以欣喜地看到，中国的大地，势必为这一场甘霖浸润。
“官员问责”不断升级并日趋成熟
5年后的今天，同样是部级官员因为必须担负起责任而请辞，尽管也同样吸引了舆论的关注，但其轰动程度与社会大众的态度，已显得平淡和习以为常了许多。很多人相信，这正是各级政府或各部门行政首长权与责的统一。这也意味着，政府行政官员的问责制通过5年多的建设，已经逐渐常态化、制度化，日益走向成熟。
事实上，每一起引发官员引咎辞职的事件，几乎都是震动社会的重大事故或重大公共危机事件。这些事故或事件，或涉及大量民众死伤，或是引发重大公共危机，影响极大。故当事官员必须主动承担起面向政府以及社会的责任，以个人辞职平息民怨更是起码的选择。从“非典”之后5年多来的一系列问责事件中可以看出，中国政府官员的行政问责制日益走向成熟，是在制度不断被付诸实践的过程中磨砺出来的。整个社会，包括行政机构与政府官员本身，对问责制度也有一个逐渐理解和接受的过程。在行政问责制的实践中，制度得以逐渐完善，责罚的效用逐渐显现。
行政问责制日益走向成熟，也与现行相关制度的可操作性密切相关。有人戏称，现在当官成了一个“高风险行业”，有人则担心，行政问责制会不会误打误伤官员。从时下舆论所呈现出来的情况看，行政官员的确“风险”不小，一遇到大事情，总会有相应的官员出来承担责任。但换一个角度看，现行相关的问责制度条款对事故、重大事件等的责任认定，已经比较清楚和健全，也较具可操作性。在重大事故发生之后，一般情况下，可以参照相应的规定来确定具体官员的责任，而并非该官员的上级领导随意安排与命令。问责制度的逐渐完善，正是其令人可以期待的重要理由。
当然，也应该注意到，目前的问责制度，多数人其实还只是重“责”而忽略了“问”的部分。若简单认为问责制度就是对官员的制约与惩罚，那么这样的理解是不完整的。“问”是一个社会在常态情况下，对可能的事故与问题向政府官员的质疑与探询。包括党委、人大、社会公众等主体都有权利也有责任去“问”政府官员。近来发生的许多事故，也都在提醒“问”的意义。从完善问责制度的角度看，未来当需要在重视责罚的情况下，同时强化“问”的功能，将问责环节前移。这其中的道理，与预防腐败的功能相似，既可减少可能的重大事故发生，也是对政府官员一种必要的爱护。
责任细化、制度化以杜绝“尸位素餐”现象
《荀子•富国》:“故不教而诛,则刑繁而邪不胜;教而不诛,则奸民不惩。”其实对官员也是一样，这个“教”应该是清晰的职责，不能清晰地告知其职责所在，问责再重再多，也是不能从根本上解决问题的。如有可能，我们每一个基层干部上任的时候，能够拿到一本小册子，让他们很清晰地知道，他们不做哪件事，就可能会被免职，而不仅仅是粗放的出事免职，这样或许能够更好地解决问题。
以山西省为例。人祸引发人事地震，山西省省长不到400天换了三任，于幼军、孟学农、王君轮番上阵。四百天三换省长，特别是孟学农，非典时在北京市长任上引咎辞职。好不容易复出后才一年时间，又因为矿难引咎辞去山西省长的职务。两度引咎辞职，格外引人注目。孟学农的引咎辞职“咎”在领导责任，而其他更多的官员“咎”在失职失察或者渎职，他们不是辞职，而是免职。如此处分，对官员来讲，不可谓不严厉。即便如此，也未必能够从根本上解决矿难频发的的问题，一个根本原因，是问责制并没有将责任清晰传递下去。
山西之所以矿难频发，一个重要原因是在矿山开发中形成了一个利益共同体，既有一种黑色的利益链，那就是官商勾结。也有
灰色的利益链，就是商人追求利益和官员追求“政绩”和财税。这样一来，官员的利益和商人的利益惊人地一致，当生产与安全发生矛盾的时候，常常是安全为生产让路。如果问责制能够有效推行下去，对基层官员来讲，就会清晰地看到自己的责任，甚至会形成新的政绩观。毕竟，对一方官员而言，如果经济上不去，面临的问题可能是得不到快速提拔。而安全上不去，特别是出了重大责任事故，就一定会毁了自己的政治前途。这样就能够对官员产生很大的震摄作用，也可能对促进政绩观的根本转变。
事实上，现在问责制并不能清楚将责任传递增下去，主要存在两个方面问题：一是基层问责制并没有得到很好地执行，即便有失职和失责的地方，只要不出大的事故，未必会追究责任。对基层来讲，隐患虽然常见，事故未必常发，所以问责制对基层来讲，作用并不明显。二是基层官员问责制中的“责”并不清晰，有时候比较笼统，出了事就不管责任大小，免职以平民愤。没有出事就大家你好我好，大家都好。事实上，这对基层官员来讲，也不公平。而且这种事多了，大家容易形成一个共识：就是出事是运气不好，而不是自己有什么失职。
如果在基层官员上任之初，我们将要追究责任的相关职责明确到人，大家上任伊始，就明白自己要干好几件什么事，如果他履行了职责，即便出事也不能随意问责。相反，如果他们没有履行好自己的职责，明文规定要做的事他没有做，即便没有出事，上面通过排查发现重大隐患，也要追究责任。对官员来讲，不只是要想办法增加其责任感，更要使其清晰地知道自己的责任所在，而这个责任要细化到具体项目。要使他们明白，什么事做得什么事做不得，尽职尽责应该是看得见的条条框框，而不只是凭良心的“尽人事”。
问责首先是一种制度，因此必须体现出程序正义和实质正义，而免职作为一种具体的问责形式，也应具备相应的制度刚性。问责决策过程的不透明甚至呈私密化之态，不仅违背了程序正义原则，也使得公众对于官员问责的公信力提出了质疑。孟学农两度下马两度东山再起的经历，引发了学界对“问责官员如何复出”的讨论，国家行政学院教授汪玉凯直斥为“任用制度的缺失”。事实上，这还是我们看得见的复出。当公众发出“免职官员都到哪里去了”的疑问之时，问责所应具有的惩戒功能和制度尊严也就所剩无几了。问责只是手段，而非目的，问责可以平息民怨，但决不只是为了平息民怨。在问责官员已成常态的现实下，进一步强化问责决策透明度，提高公信力，是完善问责制度，约束和督促权力尽职尽责，以及让官员时刻保持对权力有敬畏之心的必要之举和根本途径。问责制度化，就是多管齐下从根本上解决问题，就是重塑官员、民众等13亿多个体对社会、对他们应有的道德感、责任心，就是让“言必称制度”成为全社会共识和下意识的自觉行动，促动社会风气的普遍好转。
