新商务部任重而道远

2010-08-26 15:25:04    来源：环球企业家

    从2003年开始，新一届政府将对外贸易经济合作部与国家经济贸易委员会原来负责工业与国内商业的部门进行了合并，结束了五十年来对内、对外贸易管理部门分立、分开的历史。这标志着国家对对外贸易从依照经济计划垄断经营，到依靠行政审批施行管制，到政策引导下的放开经营的管理模式的演进已经达到了一个全新的阶段。
　　笔者认为，商务部这一政府机构的成立是顺应了中国经济自身发展目前阶段的需要。但是许多人也许会问：其他国家的机构设置是否有类似的情况？或者我们是否在向其他国家学习？
　　事实上，从形式上看，目前世界上除了转轨经济国家之外，鲜有对外贸易单独设立一个部的情况。例如新加坡是贸易与工业部，日本是通产省（即贸工部），美国是商务部（内设国际贸易局并下辖外部商务服务局）。各国的政府机构设置都有其各自的原因，形式相近但是职责任务不尽相同。
　　新加坡是一个自由港，它的贸工部完全是按照自由市场经济要求来行使政府职责的；日本的通产省是以二次世界大战中保留下的战时经济管理部门人员为基础组建的。其对经济、贸易的影响非常之大。日本企业自愿将通产省发出的“行政指引”奉为指令，遵照实施。尽管日本实行的是自由市场经济，但是由于日本基本没有人力资源之外的其他资源，又没有能足以消化其人力资源供给的国内市场，战时经济的管理思路有效帮助了日本在短时期内出人意料地发展成了仅次于美国的世界经济强国。以至于后来，其主要贸易伙伴美国数次发起“贸易法三零一条款”调查，通过多双边谈判约束日本通过“行政指引”对经济的管理。时至今日，通产省的行政及政策手段的操作空间已经大大地缩小了。令人遗憾的是，恰逢其时，日本的经济也陷入了十多年的低谷，目前还看不到起色。这其中与政府经济管理相关的因由是非，值得我们深入地加以研究。在贸易促进方面值得一提的是，日本政府在其主要贸易伙伴美国的每一个主要的州政府内，都派驻有经济贸易办公室。为日本企业出口提供帮助。
　　美国的商务部与中国的商务部则有很大的不可比性。美国有世界上最健全的自由企业制度。自从解除了战时遗留下来的航空业垄断后，就不存在任何政府主导的工业产业政策了。唯一一次例外是对克莱斯勒汽车公司提供过一次性的帮助。而对纺织行业的产业政策则至少在表面上是强调夕阳产业结构调整，帮助从业人员转业，有别于“行业目标”（industry targeting）类的产业政策。在美国国内，商业方面的各种法规也相对健全，基本上不需要政府部门有什么作为。在对外贸易政策方面，由内阁成员级的美国贸易谈判代表办公室负责对内协调和对外谈判。然而，商务部的统计、研究和服务的职能就比较突出了。例如，商务部外部商务服务局及其下属的海外商务处为任何有需求的美国企业提供多种“交钥匙”式的商务安排。这也是美国国会唯一批准的一项允许政府收费的商务服务项目。
　　欧盟则是一个特例。各成员国对外贸易政策和共同农业政策由欧盟委员会掌管。工业产业则由各国自行管理。
　　中国商务部的工作与以上各经济体都不一样。较为接近的是日本通产省，由于中国经济转轨尚未完成等各种原因，商务部的具体工作要比日本通产省复杂得多。
　　中国的经济实体在对政府经济贸易政策的制定方面还没有多大的影响力。其原因是多方面的，集体谈判机制及相关中介组织发育不全；信息不对称；主观上习惯于依赖国家来指令等等。在贸易政策制定过程中缺乏利益集团的互动，企业听政府的话，执行政府既定的贸易政策，实际上进一步加重了商务部制定正确政策的工作难度。情况的改善需要假以时日。所以在这里也就不用侈谈什么企业在贸易政策方面对新商务部有什么要求了。目前中国企业所能期盼的，也就是商务部能够在其职责范围内做到的是，利用其行政、信息资源在国内外多方面、多层次地为企业提供服务。这是中国加入WTO，参与国际经济一体化过程中企业界对新商务部寄予的希望。
　　上世纪五十年代，对外贸易行政主管部门从中央政府贸易部独立出来是因为对外贸易的重要性。现在，产业政策主管部门与对外经济贸易政策主管部门合并也是因为对外经济贸易的重要性。分而复合，并不是在兜圈子。今天对外经济贸易面临的国内外经济形势，使商务部制定贸易政策工作的内容和要求已经与五十年前截然不同了。
　　五十年前新中国面临的国际生存环境十分严酷。“对外贸易服从外交政策的需要”的政策优先序是一种基于现实的无奈的选择。而且实际上，这样的考虑与当时中国经济基础的状况并不产生根本的冲突。当时中国的工业基础十分薄弱，尚不能满足自身消费和生产建设的需要。时逾境迁，五十年后的今天，从目前中国经济对外开放的现状和发展需要来看，对外经济贸易政策的制定必须以国内产业政策为基础。对外政策应该是国内经济政策和产业政策的延伸，并服务于国内经济政策和产业政策。
　　但是，根据现阶段公布的新商务部的“三定方案”（职责、人员、机构）来看，尚难断定制定对外经济贸易政策的基本出发点和政策目标要求是否已超越了形式上的“合并”而在更全局的基础上设定了新的基准。有些问题可能要认真加以考虑。
　　首先，组织形式的合并相对于制定政策指导思想的调整而言要容易些。而“拆庙不赶和尚”的合并方式，不能自动达到新商务部工作人员在政策思想认识方面的统一。防范不同政策主管部门合并后“貌合神离”的局面，有待于对制定对外经济贸易政策的出发点进行全新的探讨，有待于新商务部人员素质的进一步提升，更有仗于新一任商务部长们的领导决心。
　　其次，中国目前国民经济对外贸易依存度高于我们的主要贸易伙伴；对外贸易政策手段的操作空间受到了WTO义务的约束；人均资源占有率低下；就业压力日增，农村劳动力的出路不清晰等等都是我们设计政策的限制条件。从中国经济发展的实际需求出发，把握经济全球化的脉搏，着眼于国内产业与贸易的有机联系，从政策效果出发制定对外贸易政策并在国内外予以切实实施，是一项艰巨的任务。
　　最后要着重指出的是，自1989年起我们初步建成了一个买方市场。开始由生产主导型的社会向消费主导的社会转型。社会经济生活中主要矛盾的主要方面由生产转向了消费。在代表各个阶层或各利益集团的民主政府中,主要矛盾的主要方面的代表权是否缺失了? 很明显，在过去计划经济时代和整个加入WTO的谈判协调过程中，“产销矛盾”是指生产与销售的矛盾，这个“销”也是生产者，消费者的利益是不被包括在其中的。在成熟的市场经济中，基于物权和财产权的消费者保护法规对消费者提供了基本的保障。消费者利益集团还可以通过运作政治，影响立法达到利益平衡。从中国的现状来看，这两方面的成熟还需要时间。所以转型期间，政府机构责无旁贷地应该起到转承的作用。遍观政府各部委的设置，似乎唯有商务部适合平衡、协调此类的利益冲突。我们在思想观念上和新商务部的“三定方案”中，对此是否有所考虑或具体安排呢？抑或在内外一体的制定经济贸易政策的框架中，消费主导经济的特点怎样才不被遗忘呢？

■(作者为北京大学经济学博士、中恒信律师事务所国际经济贸易顾问)