公有制“玻璃门”何时向非公资本敞开

2005-10-14 09:39:16    

今年7月，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁发。这是建国以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。文件允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。然而，半年之后，仍存在着不少阻碍非公有制经济进入的“玻璃门”……

经合组织认为非公经济推动中国经济增长
经济合作与发展组织9月16日公布的《中国经济调查》指出，非公经济的发展已经成为中国经济增长的推动力量，其作用还将增强。
报告指出，中国非公经济的范围已经十分广泛，一半以上的国内生产总值和绝大部分的出口额由私营企业贡献。同时，私营企业创造了中国绝大多数新的就业机会，并提高了整个经济的生产率及利润率。
中国政府已制定了进一步加大国有企业改革力度的政策，尽管近年来的国有企业改革导致了不少工人下岗。
报告指出，非公经济在经济中的重要性不断增长，使完善相关法律框架的必要性进一步提高。通过优化经济框架、加强执法，尤其是在知识产权方面的执法，非公经济的作用还可以进一步提高。 
“非公经济36条”引导非公资本参与多产业投资
2005年2月，国务院出台《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，旨在从市场准入、财税金融支持、社会服务、政府监管、政策指引等7大方面支持和引导民营经济健康发展的政策体系，破除制约民营企业发展的各种“潜规则”和体制障碍，使非公有制经济完全获得一个与国有经济和外资经济平等竞争、一视同仁的法制环境、政策环境和市场环境。
经过半年多的支持和引导，目前，非公经济已经参与到多个产业的投资和经营之中，发挥了其潜能。
6月29日，有30多家民营石油企业加入的长联石油控股有限公司在北京宣布成立。这是我国目前规模最大的民营石油联合企业。该公司是以石油勘探开发、炼油化工、进口贸易和批零销售为主业的联合经济实体。
7月，我国铁路按照平等准入、公平待遇原则，凡是允许外资进入的铁路建设、运输经营及运输装备制造领域，也允许国内非公有资本进入,并适当放宽限制条件。我国铁路开放四大领域，鼓励国内非公有资本进入。四大领域是铁路建设领域、铁路运输领域、铁路运输装备制造领域以及铁路多元经营领域。
7月，民航总局下发《国内投资民用航空业规定（试行）》，鼓励国内各类投资主体投资民航业。国内投资主体投资民用航空业，具体包括以下领域：（一）公共航空运输；（二）通用航空；（三）民用机场，包括民用运输机场和通用航空机场；（四）空中交通管理系统；（五）民用航空活动相关项目，包括航空燃油销售储运加注、飞机维修、货运仓储、地面服务、航空食品生产销售、停车场、客货销售代理、计算机定座系统服务、航空结算及其他相关项目。
7月21日，国家广电总局发布《推进试点单位有线电视数字化整体转换的若干意见（试行）》，第一次明确提出，鼓励率先实施数字化整体转换的试点单位，采用联合、合作、投资入股以及兼并等方式，跨地区从事有线电视数字化建设和业务开发。
8月初，国务院颁布《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，鼓励和支持非公有资本进入文艺表演团体、演出场所、博物馆和展览馆、互联网上网服务营业场所等领域。鼓励和支持非公有资本从事文化产品和文化服务出口业务。鼓励和支持非公有资本参与文艺表演团体、演出场所等国有文化单位的公司制改建，非公有资本可以控股。允许非公有资本进入出版物印刷、可录类光盘生产、只读类光盘复制等文化行业和领域。
垄断行业何时“坚冰得破”
国务院颁布的“非公经济36条”，所获反响之热烈，拥护者之众，堪与农村减税政策媲美。再加上半年多以来铁路、航空、石化等垄断产业陆续向民营资本开放，这就使得我们以为国有垄断行业的坚冰正在被打破。
但是，事实并非如此。垄断企业属于改革相对滞后的领域，如果垄断的坚冰这么容易融化，那么，垄断也就不成其为垄断了。 “看得见摸不着”，中国绝大多数民营企业在国务院关于鼓励非公经济进入垄断领域的政策性文件出台大半年后，仍然只能观望。
根据政策，像自然垄断、重要基础设施、金融服务、社会事业甚至国防科技工业等过去非公有资本极少或根本无法涉足的行业和领域，今后都将向国内非公有资本放开。但民营企业究竟以何种方式参与，参与到何种程度，在目前阶段，维系于政府有关部门对于落实《意见》的积极性，以及对文件的理解程度。
不可忽视的是，一些政府部门不仅是相关行业的决策者，也是利益主体之一。他们的认识不可避免地受到本部门利益的影响。近两年，许多推进改革的文件由国务院牵头制订颁发，而不是政府主管部门，个中原因耐人寻味。
一些专业人士由此发出疑问，《意见》能否如各界预期，彻底消除对非公经济的歧视，真正实现“非禁即入”？
只要是现行优惠政策的享有者，都有可能成为民企享受公平待遇的阻挠者。不仅国内垄断企业如此，外资企业也会给予巨大的压力。酝酿已久的内外资企业所得税合并迟迟未行，主要来自外资企业的巨大压力。从理论上来说，形成一种中性的，不分内外资企业的，不存在歧视的统一的企业所得税制，符合市场经济的发展规律，在成熟市场经济体制下历练已久的外资企业不会不懂，但“利”字当头，也只好揣着明白装糊涂，向我国政府部门递“条呈”，理由千条万条，就是优惠政策不能变。
《意见》的出台再次证明了，民企对未来发展的疑虑与恐慌纯属多余，但鲜活的经济案例，却真实地度量出现实与理想的距离。对于民企而言，战略上的乐观与战术上的重视并行不悖，才是尽快缩短这一距离的良方。
近日，国务院发展研究中心企业经济研究所张文魁在福建泉州召开的“中国·福建非公有制经济发展论坛”上说，目前各行各业阻碍非公有制经济进入的“玻璃门”依然存在，企业家们一定要努力识别，并设法把它打开，否则一不小心就可能撞得头破血流。
张文魁说，虽然改革开放20多年来，非公有制经济发展的政策环境得到了显著的改善，非公有制经济准入的有形门槛基本消失，但是我们的产业政策在注册制度、市场准入、审核批准等方面仍然存在着不少阻碍非公有制经济进入的“玻璃门”，“玻璃门”的存在严重阻碍了非公有制经济的进一步发展。
目前，非公有制经济设立与注册的隐性限制依然层出不穷，如过高的设立注册条件、过多的前置审批事项、过严的资本募集方式限制等，这些限制虽然不是单独指向非公有制经济，但却在无形中把不少非公有制企业排斥在外。就拿股份有限公司的注册资本来说，按公司法相关规定，注册资本必须在1000万元以上，非公企业由于融资难等方面的困扰往往很难达到这个注册条件，其结果是只能被拒于股份有限公司门外，而公有制经济就不一样了，它可以轻而易举地拿过去长年积累下来的资产作注册资本。以上不难看出，和公有制经济相比，非公经济明显就处于一个不平等的环境中。
张文魁说，虽然我国现在只有极少数行业、领域对非公有制经济的准入有明确的限制，但是，这并不意味着非公有制经济进入所有行业、领域都可以与公有制经济一样平起平坐。恰恰相反，非公有制经济进入许多行业、领域都会遭遇比公有制经济高得多的壁垒，这些壁垒虽无明文规定，却是事实存在，这些歧视性现象集中体现在政府对经济活动的管理方式与市场准入、资源配置等方面的审批核准制度上。
非公经济在发展中遇到的各种政策环境歧视，绝不是“非公36条”一出台就可以彻底解决的，但“非公36条”已经为非公经济发展的政策构建了一个基本框架，下一步要做的是在这个基本框架的基础上，制订有关实施细则，修改有关制度，完善管理体制，改革管理办法，使非公经济发展的政策环境在未来几年里有一个实质性的改善。张文魁建议：一是修改《公司法》、全面清理工商部门的各种登记注册条例，大大放宽各类企业的设立门槛和注册条件，尽最大可能取消前置审批事项，精简年审等日常审查活动。二是要进一步完善和落实《行政许可法》，大刀阔斧地改革各种审批核准制度。三是全面细化和具体落实2004年出台的《国务院关于投资体制改革的决定》，大力消除非公有制企业进行固定资产投资、进入新的行业领域的制度障碍。
为了打破这重因为配套措施欠缺而形成的“玻璃门”，从中央到地方，中国各级政府正在加紧制定非公资本进入垄断领域投资的具体条件及相关规定。国家发改委有关人士在2005中国非公经济论坛上透露，国家有关部门正在抓紧出台非公经济36条的具体措施和配套办法，包括关于非公有制进入公用事业、基础设施等垄断领域的准入条件及相关政策规定，关于鼓励创办小企业、开办新岗位的意见等。